Бюджетирование ориентированное на результат

Введение

Состояние местных бюджетов является одним из основных показателей устойчивости экономики и совершенства социальной системы государства. В этой связи особое значение приобретает разработка эффективных механизмов управления бюджетными доходами и расходам, соответствующих современным требованиям открытости, четкости и контроля. В последние годы произошли изменения бюджетного процесса в РФ. В 2004 г. была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, в основу которой была заложена идея разработки и принятия бюджетов, ориентированных на результат. В 2008 г. в результате внесения существенных поправок в Бюджетный кодекс РФ были реализованы меры по модернизации бюджетного процесса, частично внедрены механизмы бюджетирования, ориентированного на результат (далее — БОР). Вышеназванные изменения повлекли за собой трансформацию процессов муниципального управления, формирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета. В этих условиях особое значение приобретает разработка единых, четко сформулированных рекомендаций по внедрению и применению новых методов планирования и управления доходами и расходами бюджета, в частности — метода БОР.

Целью работы выступает изучение бюджетирования, ориентированное на результат в управлении финансами государства.

Задачами работы выступает:

— сформулировать сущность БОР;

— рассмотреть методологию БОР;

— сформулировать проблемы и перспективы внедрения БОР.

Объектом исследования выступают финансы государства.

Предметом исследования выступает бюджетирование, ориентированное на результат.

Сущность и методология бюджетирования, ориентированного на результат

С 2004 г. в России идет процесс реформирования бюджетной системы с целью повышения эффективности и результативности деятельности органов публичной власти. Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» была утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса (вместе с Планом мероприятий по реализации) и в практику управления общественными финансами стали внедрять бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), которое получило закрепление в Бюджетном кодексе (БК) РФ и целой серии законов (решений) и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня.

В течение 2004-2007 гг. в общей сложности было принято более 10 нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих данную тему, и началась их реализация.

Концепция БОР заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

В соответствии со ст. 34 БК РФ принцип результативности и эффективности означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Переход от управления бюджетными затратами к управлению по результатам для максимально эффективного использования бюджетных ресурсов потребовал совершенствования теории и методологии бюджетирования в системе управления финансами.

Отечественные ученые по-разному определяют БОР. Как видим из приложения 1, одни восходят от частного к общему, рассматривая бюджетирование как концепцию, программу, метод; другие же видят в бюджетировании процесс или систему, позволяющую повысить функциональность государственных расходов.

На наш взгляд, бюджетирование, ориентированное на результат, — это система, позволяющая планировать и конкретизировать цели бюджетного процесса, эффективно управлять затратами с целью достижения результатов, необходимых для удовлетворения конечных потребителей государственных услуг.

Об актуальности внедрения БОР говорят многие теоретики и практики.

Например, Е.Б. Чернобровкина рассматривает БОР как «необходимый инструмент повышения эффективности государственных расходов, в корне меняющий концепцию управления государственными расходами».

По мнению М.Д. Клениковой, «бюджетирование, ориентированное на результат, является:

1) универсальным, так как позволяет одновременно обеспечить планирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета;

2) делает необходимым четкое определение целей, задач и функций всех распорядителей бюджетных средств, что позволяет обеспечить распределение бюджетных ресурсов одновременно по целям, задачам и функциям;

3) учитывает общественную значимость результатов использования бюджетных средств».

Вместе с тем отмечаются и трудности внедрения БОР. М.Б. Траченко считает, что «внедрение БОР сопряжено со значительными сложностями, обусловленными несопоставимыми даже с крупными корпорациями масштабами деятельности государства, отсутствием единого критерия результативности работы государственных структур (таких как прибыль, EVA в частном секторе), принципиальными отличиями систем мотивации менеджеров коммерческих структур и государственных служащих. Поэтому реализация БОР может потребовать многолетних реформ и постоянного совершенствования».

По мнению Е.А. Бочкаревой, «для повсеместного применения БОР и превращения его в приоритетный метод построения бюджетных отношений должна вестись деятельность по реформированию бюджетного законодательства Российской Федерации. В первую очередь — в направлении увеличения доходных источников региональных и местных бюджетов до оптимального уровня за счет установления дополнительных нормативов отчислений в бюджеты субъектов Федерации/муниципальных образований от федеральных/региональных налогов. Второе направление реформирования — изменение методик расчета дотаций и субвенций с целью стимулировать регионы к отказу от затратного метода освоения безвозмездных перечислений и переходу к финансированию результатов».

Инструменты бюджетирования, ориентированного на результат

Наиболее дискуссионными остаются вопросы об инструментах, которые можно отнести к БОР, и о том, как эти инструменты взаимосвязаны.

Специалисты Института экономики города (Москва) Д.В. Жигалов, Л.В. Перцов и Ю.Ю. Чалая подразделяют инструменты БОР на две группы:

1) инструменты целеполагания и планирования, основанные на использовании программно-целевого метода управления, — долгосрочные и ведомственные целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств;

2) инструменты реализации установленных целей и задач — реестр государственных (муниципальных) услуг (работ), стандарты качества услуг, оценка потребности в услугах, оценка стоимости услуг, государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ).

На основании нормативных актов и анализа специальной литературы заключаем, что к основным инструментам внедрения принципов БОР в Российской Федерации можно отнести доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования; целевые программы (долгосрочные, ведомственные); реестр расходных обязательств; реестр государственных (муниципальных) услуг; государственные (муниципальные) задания; обоснования бюджетных ассигнований.

В.Ю. Чигирев систематизировал и дополнил основные принципы БОР. Он выделяет принципы:

— гарантированного финансового обеспечения действующих обязательств;

— конкурсного распределения бюджетных средств для финансирования принимаемых обязательств;

— измеримости и сопоставимости результатов деятельности участников бюджетного процесса;

— декомпозиции целей и задач;

— взаимосвязи бюджетных показателей с показателями общественно значимых результатов.

Бюджетирование, ориентированное на результат

У этого термина существуют и другие значения, см. Бюджетирование.

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), в публичных финансах Российской Федерации — методологический подход к планированию и исполнению государственного и местных бюджетов, реализуемый с середины 2000-х годов в рамках бюджетной реформы, при котором используются методы распределения бюджетных ресурсов в согласовании с целями, задачами и функциями государства и с учётом меняющихся приоритетов государственной политики. Кроме того, в подходе предполагается контроль результативности расходования бюджетных средств путём оценки достижения количественных и качественных показателей исполнения. Однако следует различать понятия «БОР» и «программно-целевой подход» — они не совпадают по содержанию.

История развития БОР в России

Бюджетная реформа, ориентированная на внедрение БОР в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации, осуществляется с 2004 года. Координатором реформы является Министерство финансов Российской Федерации (Департамент бюджетной политики, Департамент межбюджетных отношений). В широком смысле переход к принципам БОР включает:

  • Переход в федеральных органах исполнительной власти к управлению по результатам и среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат (СБОР);
  • Проведение реформы межбюджетных отношений;
  • Проведение оптимизации сети бюджетных организаций;
  • Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов.

Внедрение управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти осуществлялось в 2004—2006 годах в форме эксперимента.

Нормативная база БОР

Нормативная база, регулирующая введение БОР, включает:

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 (ред. от 23.10.2004 г.) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», в том числе: Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах, Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. N 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2005 г. N 259 «Об утверждении положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006—2008 годы».

Задачи БОР

Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение БОР, включает следующие основные задачи:

1. Приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов, введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учёта, основанного на методе начислений и обеспечивающего учёт затрат по функциям и программам.

2. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства должны устанавливаться лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности.

3. Включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством Российской Федерации.

4. Введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов, осуществляемых по сметному принципу. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности.

5. Переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объёмов бюджетных ресурсов.

6. Расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Примечания

  1. Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат (рус.) // Вопросы экономики : Журнал. — М., 2005. — Т. №2. — С. 4–22. — ISSN 0042-8736. …метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учётом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств
  2. Бюджетирование, ориентированное на результаты: цели и принципы. Москва, 2002.
  3. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249
  4. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. N 239 (недоступная ссылка). Дата обращения 11 февраля 2009. Архивировано 5 марта 2016 года.
  5. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2005 г. N 259
  6. Публикация «Бюджетная реформа в России 2004—2006 гг.», Институт развития промышленной и экономической политики, 2008. Архивная копия от 17 июня 2009 на Wayback Machine

Ссылки

  • Материалы по БОР// Министерство финансов Российской Федерации
Для улучшения этой статьи желательно:

  • Исправить статью согласно стилистическим правилам Википедии.
  • Викифицировать статью.

Пожалуйста, после исправления проблемы исключите её из списка параметров. После устранения всех недостатков этот шаблон может быть удалён любым участником.

Бюджетирование, ориентированное на результат: проблемы и перспективы внедрения в России Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

В.В. Казаков

БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ВНЕДРЕНИЯ В РОССИИ

Рассматриваются проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Продемонстрированы его концептуальные идеи на примере коммерческих организаций и проведена аналогия с «государственной машиной». Основная идея статьи заключается в том, что БОР должен стать многогранным механизмом повышения качества бюджетных услуг при одновременной экономии бюджетных средств, при котором смещаются акценты: с расходования государственных средств (исполнения бюджета) на реализацию государственных функций. А для этого нужны четко поставленные цели, пути их достижения, требуемые ресурсы.

В рамках реформирования бюджетного процесса в России проявлено немало важных инициатив. Многие из них связаны с совершенствованием управления государственными расходами, поскольку общество заинтересовано в рачительном расходовании средств, аккумулируемых в бюджете из разных источников доходов, а государство призвано обеспечивать результативность и эффективность государственных расходов. Среди них и бюджетирование, ориентированное на результат, родившееся в ответ на осознание незаинтересованности государственных служащих (при сложившейся практике управления) в экономии бюджетных средств и повышении качества услуг, финансируемых из бюджета.

Рождение идеи БОР (Performance budgeting) обусловлено желанием перенять опыт коммерческих организаций для того, чтобы повысить качество бюджетных услуг, обеспечить результативность и эффективность бюджетных расходов, ориентировать деятельность министерств и ведомств на достижение конкретных, социально-значимых результатов. «Государство» решило воспользоваться теми эффективными инструментами управления, которые бизнес успешно применяет, сосредоточить усилия государственных органов на приоритетных для общества направлениях и мотивировать государственных служащих повышать качество оказываемых услуг при одновременной экономии бюджетных средств .

Во всех странах БОР декларируется как средство достижения целей государства и общества. Несмотря на это, разные интерпретации термина «performance budgeting», неоднозначность понимания учеными и политиками сути БОР, равно как и способов реализации БОР, а также отсутствие конструктивного диалога заинтересованных сторон по вопросам БОР привели к тому, что многие концептуальные идеи БОР отошли на задний план или вовсе затерялись в пучине злободневных задач и рутинных дел. Отсутствие целостного, понятного всем и, главное, общепризнанного представления о том, как должен действовать механизм БОР в России, порождает ситуацию «лебедя, рака и щуки» и… немало проблем.

Для того чтобы стереотипы профессиональной жизни и реалии бытия не порождали предубеждение в отношении отдельных элементов БОР, обратимся к его концептуальным идеям на примере бизнеса, только потом проводя аналогию с «государственной машиной». Думается, это весьма полезно для осознания проблем внедрения БОР в России как первого шага на пути к светлым перспективам.

Проблемы удобно продемонстрировать, посмотрев на процесс управления с трех позиций.

Первый аспект — мотивация людей. Представим себя менеджерами компаний. Верите ли вы, что людей можно заставить полностью выкладываться и задействовать все свои творческие способности ради получения прибыли компанией и дивидендов владельцами? Альтруисты есть, но их немного. Большинству же людей важно позаботиться не только об обеспечении собственной жизни, но и близких людей. Их собственные интересы чаще всего гораздо важнее общественных (своя рубашка ближе к телу), и они приспосабливаются к тем или иным ограничениям жизни, ища способы, как в сложившихся условиях наилучшим для себя образом удовлетворить собственные потребности и реализовать собственные интересы.

Чтобы задействовать весь потенциал людей, их надо мотивировать, сделать так, чтобы интересы людей и компании гармонично сочетались, а действия всех, кто работает в компании, были сонаправлены.

Несмотря на некоторую условность и искусственность такого терминологического деления, оно обращает внимание на существенное различие в самоощущениях наемных работников и сотрудников, в их поведении, в их отношении к компании и друг к другу. До тех пор пока человек (на сознательном и подсознательном уровнях) не ощущает себя частью целого и воспринимает компанию как временный источник удовлетворения собственных интересов (т.е. мыслит категориями наемных работников), он будет делать только то, что от него требуют за эту заработную плату. Не осознавая неизбежности своей лепты в процветание или прозябание компании, «наемный работник» со своих позиций оптимизирует ситуацию (получить как можно больше, отдав как можно меньше), руководствуется краткосрочными выгодами (как можно больше и сейчас) и присматривает место «где лучше», вместо того, чтобы созидать это «лучшее». Конечно, и сотрудники руководствуются собственными интересами, но их отличает ответственность за свои действия, свою жизнь и жизнь компании, а также понимание выгод сотрудничества (СО-трудничать) как для процветания целого, так и для процветания каждого. Как следствие, они не ждут указаний (предписаний, распоряжений и т.п.), а делают все, что в их силах, поскольку внутренне мотивированы на процветание целого.

Трансформация от «наемных работников» к «сотрудникам» связана с искоренением потребительского отношения как самой компании к сотрудникам, так и

сотрудников к компании, что на самом деле выгодно всем. Однако эти преобразования могут быть возглавлены только высшим руководством. Здесь задействованы механизмы оплаты труда, приема служащих на работу и их ротации, распределения ответственности и полномочий, участия людей в управлении, информирования, выделения и взаимодействия центров ответственности и все то, что помогает «скорректировать» нужным образом ментальность людей. Конечно, это -предмет отдельного обсуждения.

Как мотивировать государственных и муниципальных служащих стремиться к высокому качеству результатов своей деятельности при одновременной экономии бюджетных средств? Хотя человек и вынужден действовать в рамках определенных ограничений, накладываемых законодательством и сложившимися социально-экономическими отношениями, все же он руководствуется в первую очередь своими собственными интересами. Каким бы жестким и стопроцентным не был контроль извне, какими бы изощренными и продуманными не были схемы государственного устройства и распределения бюджетных средств, каким бы обширным ни было законодательство, собственные интересы будут на первом месте. Без проработки вопросов мотивации мы столкнемся с бутафорией, пустыми словами и ситуацией «хотели как лучше, получилось как всегда». И тому уже есть примеры.

Если в рамках БОР не реализованы адекватные механизмы мотивации, то сомнительны сами ожидания действенности этого инструмента для повышения качества государственных услуг и экономии бюджетных средств (как следствие — повышение качества жизни и удовлетворенности населения, действительно, не на бумаге). Спектр вопросов, связанных с мотивацией служащих, — ключевой, ибо мотивация определяет то, как в реальности будут реализованы те или иные решения (как приправа придает тот или иной вкус основным продуктам). Более того, важна мотивация не только служащих, но и населения (например, там, где население должным образом мотивировано, потребуется гораздо меньше средств на поддержание порядка и достижение социально-значимых результатов), а для этого — прозрачность расходования бюджетных средств.

Необходимо обратить внимание на следующее: а) важность предоставления в рамках БОР полномочий и соответствующих возможностей муниципальным образованиям и конкретным людям на местах (с обеспечением соответствия их ответственности полномочиям); б) важность сбалансированности ресурсов и обязательств; в) важность стабильности «правил игры» в системе государственного управления и конструктивного взаимодействия различных уровней власти; г) важность улучшения положения муниципального образования и его населения в случае достигнутой сегодня экономии (например, возможность использовать эти средства для решения каких-либо дополнительных задач сегодня или сохранить их для будущих инвестиций на данной территории); д) важность вовлеченности всех людей на местах в решение местных проблем и благоустройство муниципальных образований, наконец; е) важность самостоятельности муниципальных образований в поиске способов решения муниципаль-

ных задач и возможностей привлечения средств бюджетов других уровней в соответствии с единым для всех общепризнанным порядком.

Бюджетирование, ориентированное на результат, должно, в первую очередь, побуждать людей искать резервы и объекты совершенствования в собственной деятельности, позволяющие экономить бюджетные средства, достигать наилучшим образом конкретных социально-значимых результатов и, тем самым, собственными усилиями повышать качество жизни населения на данной территории .

Второй аспект — реализация управленческого цикла, состоящего из логически последовательных шагов. То, как мы их понимаем, влияет на организацию деятельности и непосредственное осуществление управления.

Процесс управления не существует вне целей (иначе не ясно, куда мы хотим двигаться), поэтому первый шаг управленческого цикла связан с формулированием миссии, видения, целей и задач компании. Можно сколько угодно говорить о прибыльности компании и эффективности ее деятельности как об основных целевых показателях, но успех компании зависит от того, насколько гармонично ее деятельность впишется в социальноэкономические отношения и насколько результаты ее деятельности будут соответствовать ожиданиям различных заинтересованных сторон (в первую очередь потребителей). Если компания идеально делает «что-то», но это «что-то» никому не нужно, то не будет смысла в ее существовании. Поэтому цели, можно сказать, служат проекциями ожиданий различных заинтересованных сторон («цель мира лежит вне мира»). Более того, финансовые цели — лишь побочный эффект достижения целей, обусловленных интересами заинтересованных сторон. А значит, нужна сбалансированная система показателей (ССП), устанавливающая баланс между интересами различных сторон, между финансовыми и нефинансовыми показателями, между прошлым и будущим компании. Причем цели должны быть измеримы в том смысле, что есть возможность оценки, движется ли компания в нужном направлении и как успешно.

Поскольку процесс установления целей в какой-то степени субъективен и не застрахован от неточных ориентиров и ошибочного выбора целевых показателей, то весьма опасно давать оценки деятельности (хорошо или плохо) и принимать решения (наказать или премировать, повысить или уволить, финансировать или урезать финансирование и т.п.) на основе формального достижения ожидаемых результатов. Другими словами, сами целевые уровни должны иметь вспомогательный характер для дальнейшего анализа причин того, почему они не достигнуты, равно как и того, почему и как они достигнуты, учитывая все сопутствующие обстоятельства и результаты (для того чтобы в следующий раз быть точнее в своих формулировках результатов). Иначе можно столкнуться с манипулированием результатами, демонстрацией ложной эффективности (либо только на бумаге, либо в ущерб будущему или важным социальным программам и т.п.), формализмом и очковтирательством. Под лозунгом повышения эффективности порой предпринимаются странные действия.

В этом смысле стоит отметить, что формулирование результатов и отчетность по ним перед вышестоящими структурами в надежде на выделение большей доли бюджетного пирога дискредитирует БОР. Формулировать результаты необходимо для реализации БОР, но вовсе недостаточно. БОР отличает тщательное изучение заинтересованных сторон, использование сформулированных показателей как основы управленческого цикла в рамках муниципального образования, субъекта Федерации или государства в целом, приоритет целей, отражающих интересы населения и самостоятельность служащих в определении направлений расходования ресурсов (в противоположность контроля расходования средств по сметам). Вопросы построения ССП для разных уровней власти и их практического использования для решения задач управления не менее, чем вопросы мотивации, заслуживают подробного обсуждения, но пока останутся в стороне, чтобы не заслонить логику управленческого цикла.

После того как стали ясными целевые направления, можно проанализировать альтернативные варианты действий, системные ограничения и критерии сравнения альтернатив с тем, чтобы выбрать оптимальное решение. Ясно, что это очень важный шаг, поскольку оптимальное решение является таковым с точностью до тех альтернатив и ограничений, которые приняты во внимание, а также предпочтенного критерия принятия решений. Малейшие изменения в «формулировках» будут давать иной результат, но здесь хочется обратить внимание на важнейшее осознание в истории бизнеса, которое поменяло отношение к проблемам и способам их решения, побудило изучать любую проблему (впрочем, как и принимать любое решение) с системных позиций.

Большинство проблем порождено структурой системы, которую создаем мы сами (другими словами, ее элементами и взаимоотношениями между ними). В мире все взаимосвязано, у любого следствия есть причины и обстоятельства, которые «позволили» этому следствию наступить. Однако корневые причины проблем, как правило, находятся не в том месте, где проблема проявляется, и возникают задолго до момента ее наблюдения. Если не признается факт существования той или иной проблемы, если проблема по тем или иным соображениям не озвучивается или толком не формулируется, если человек, который сталкивается с симптомами проблемы, остается один на один в борьбе с проблемой, то шанса избавиться от проблемы просто не существует. Можно, конечно, надеяться, что проблема исчезнет сама собой или сделать что-нибудь, смягчающее проблему до приемлемого состояния. Можно даже попытаться решить ее наилучшим в данных условиях образом. Но избавиться от проблемы и ее негативных последствий навсегда можно только тогда, когда в системе или ее окружении будут найдены порождающие ее первопричины и произведены соответствующие изменения. А для этого нужно объединить усилия всех специалистов компании из разных структурных подразделений, что, в свою очередь, требует отказаться от практики наказания (Речь не идет о наказаниях, которые применимы ко всем независимо от служебного положения (например, увольнение при

появлении на рабочем месте в нетрезвом виде), заменяющие на определенном этапе культуру поведения в случае, когда отсутствует внутренняя ответственность человека за происходящее.) Страх наказания вышестоящими лицами неизбежно порождает ложь и барьеры между структурными подразделениями, а на основе ложной информации, да еще и в условиях межструк-турных противоречий, заведомо не могут быть приняты верные управленческие решения. Поэтому мы заинтересованы в том, чтобы найти в себе смелость признать свои проблемы и ошибки. Только в этом случае появляется надежда получить правдивую информацию.

Каждый человек в этой системе вынужден подчиняться системным правилам. По оценкам американского гуру Э. Деминга, 96% всех несоответствий и ошибок обусловлено влиянием системы и только 4% — влиянием человеческого фактора (Позднее эти цифры были им же уточнены (98:2), однако важны не числа, а их порядок.) . Таким образом, увольняя или наказывая отдельно взятого человека, мы вряд ли избавляемся от причины проблемы, поскольку чаще всего он просто ничего не мог изменить, «работает система». Если мы хотим избавиться от проблемы, надо менять систему в целом, а не убирать отдельных людей.

Еще несколько важных нюансов принятия решения с системных позиций. Система — совокупность взаимосвязанных элементов, обладающая некоторым свойством, не присущим ни одному из ее элементов по отдельности . Каждый элемент обладает многочисленными свойствами, которые проявляются только при взаимодействии элементов. Взаимодействие элементов порождает свойство, присущее самой системе (как совокупности находящихся в разных отношениях элементов), — интегративное свойство. При этом свойства отдельных элементов могут не только усиливаться, но и гаситься). Прежде чем выбирать оптимальное решение, следует задуматься над природой имеющихся ограничений деятельности и направить усилия на поиск способов, помогающих их ослабить или снять. Если это удается сделать, то возможности системы становятся шире, а как известно, производительность системы определяется ее узким местом. Кроме того, все решения должны быть подчинены тому, чтобы «вывести» узкое место за границы системы (если узкое место в результате решения перекочевало в другую часть системы, то ресурсы на реализацию решения были потрачены напрасно. Важно помнить, что чем лучше мы представляем последствия и причины в рамках системных взаимодействий, тем менее возможны управленческие ошибки. Попытки бездумно копировать чужой, хотя и успешный, опыт редко приводят к ожидаемым результатам. Положительные результаты были получены для другой системы и других условий. Как говорят японцы, если в болоте появилась новая лягушка, то это уже другое болото. Поэтому надо искать свой путь, изучая собственную деятельность с системных позиций и учитывая ее специфику.

Когда сложилось четкое представление о том, что нужно делать для достижения целей, осталось только согласовать различные аспекты деятельности, скоординировать действия структурных подразделений и отдельных сотрудников, проверить обеспеченность

деятельности ресурсами и убедиться в том, что ожидаемые результаты действительно достижимы. Составление бюджета — следующий шаг.

Обратим внимание на то, что процесс составления бюджета в современной компании выполняет множество функций, начиная от координирования и диспетчирования и заканчивая мотивацией и информированием, при условии, конечно, что он организован должным образом. План — ничто, планирование — все, как говорил Эйзенхауэр . Поэтому при составлении бюджета делаются акценты на углубление понимания различных аспектов деятельности компании, на поиск возможных узких мест и предварительный анализ деятельности с тем, чтобы предусмотреть и предотвратить какие-либо негативные ситуации. Бюджетная информация имеет большую ценность, если она позволяет проследить формирование обобщающих целевых показателей, начиная от норм и нормативных затрат на единицу чего-либо (продукции, услуги и т.п.) .

Если при осуществлении деятельности планы и бюджеты не нужны или используются только в качестве некоего справочника о доступности ресурсов для распоряжения, то процесс составления бюджета формален и малопригоден для управления, а сам бюджет не является эффективным инструментом управления. В продвинутых компаниях стремятся к тому, чтобы планы были близки каждому человеку компании и могли служить «настольным руководством» к действию, чтобы в каждый момент времени он имел возможность сопоставлять то, что запланировано, с тем, что получается. Но не для того, чтобы сделать так, как прописано в бюджете, а для того, чтобы своевременно констатировать, какие обстоятельства и нюансы текущей ситуации делают исполнение плана невозможным или целесообразным. Эти детали важны для дальнейшего совершенствования деятельности компании.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Дальше наступает черед сравнения фактической деятельности с запланированной (фактических результатов с ожидаемыми, планируемыми) и анализ исполнения бюджета. Этому шагу присущи как рутинные операции, связанные с выявлением величин отклонений, так и творческие, обусловленные анализом причин отклонений и поиском объектов совершенствования, если опять-таки к этим отклонениям правильно относиться и не искать виновных.

В отношении первых (рутинных операций) давно осознано, что чем меньше специально отведенного времени и ресурсов они будут отнимать, тем лучше. Поэтому реорганизуется учет первичной информации таким образом, чтобы в момент совершения хозяйственной операции автоматически выявлялось отклонение факта от плана, обусловленное влиянием одного (активного в данный момент) фактора. Другими словами, делается сложная проводка. Фактическая сумма документа представляется плановой суммой и отклонением факта от плана. Тогда отклонения выявляются в режиме реального времени (точнее, по мере обработки первичных документов), что не только экономит время и ресурсы на осуществление этих операций, но и открывает возможности оперативного самоконтроля.

Анализ отклонений и их причин не должен сводиться, как отмечалось, к поиску отличившихся и про-

винившихся. Он должен быть направлен на поиск объектов совершенствования. Бюджетную информацию важно рассматривать как ориентир, сравнение с которым позволяет все лучше и лучше понимать системные взаимосвязи деятельности и принимать на основе анализа отклонений корректирующие решения. Тогда процесс составления и анализа исполнения бюджета оказывает реальную помощь управленцам, поскольку человеческий мозг так устроен, что он всегда принимает решения, сравнивая что-то с чем-то. «Сравнение себя с самим собой в идеале (по плану) или в прошлом» в рамках процесса бюджетирования в сочетании со «сравнением себя с другими» в рамках процедуры бенчмаркинга позволяет увидеть то, что требует последующих корректирующих решений.

Обращаясь к последнему шагу в управленческом цикле — принятие корректирующих решений, следует упомянуть еще один важный вывод теории систем. Прежде чем принимать на основе выявленных отклонений управленческие решения, важно выявить природу вариаций. Дело в том, что если эта вариация внутренне присуща системе, то любое оперативное вмешательство будет только ухудшать результаты функционирования системы. В этом случае, если есть желание уменьшить отклонения, требуются системные преобразования, возглавляемые высшим руководством. В случае же, когда имеются особые причины вариабельности, ничего конкретного о системе сказать нельзя (ни о каких преобразованиях системы лучше речь не вести) и требуются оперативные решения, принимаемые на местах, которые приведут систему в статистически управляемое состояние.

Без всего вышесказанного бюджетирование вряд ли станет действенным инструментом повышения качества бюджетных услуг и экономии бюджетных средств, каким заявлен БОР. Как видно, ключевая идея БОР — не просто планировать, не просто анализировать исполнение бюджета, а видеть за выявленными отклонениями то, что можно улучшить.

Третий аспект управления — информационная поддержка управленческих решений.

По большому счету, здесь следовало бы прежде рассмотреть взаимодействие различных уровней власти, делегирование полномочий и весь спектр управленческих решений, но эта задача невыполнима в рамках столь ограниченного объема. Поэтому остановимся лишь на критериях и логике принятия управленческих решений, позволяющих рачительно расходовать бюджетные средства на примере муниципальных образований.

Даже те средства, которые есть у муниципальных образований, можно использовать по-разному. Для рачительного расходования бюджетных средств и систематического давления на уровень потребляемых ресурсов надо анализировать те траты, которые возникают в муниципальном образовании. Не столь важно, какая у нас организационная структура и где у нас находится (в каком департаменте) тот или иной человек, как и кому подчиняются. Важно, как эти люди связаны между собой. Описание процессов — описание взаимодействий сквозь те структурные подразделения, которые есть в муниципальном образовании.

Чтобы повышать эффективность деятельности, вовсе не обязательно ее оценивать, гораздо важнее искать потери и устранять их. Тогда неэффективные затраты исчезнут сами собой. Все потери так или иначе связаны с организацией процессов (либо сам процесс организован недолжным образом, либо они — результат недолжной организации взаимодействия процессов, таких большинство).

Понять, в чем и где можно улучшить нашу деятельность, можно, если проанализировать цепочку процессов и выявить те среди них, которые не добавляют ценность заинтересованным сторонам, в первую очередь потребителю. Если будет найден способ избавиться от таких процессов, неизбежно связанных с потреблением ресурсов, то тогда будет достигнута экономия не за счет заинтересованных сторон. Ясно, что механизм управления затратами должен быть увязан с механизмом мотивации сотрудников (нельзя их заставить экономить «чужие» средства).

Несмотря на то что муниципальные образования сейчас находятся в очень трудных условиях, и еще многое предстоит узаконить, чтобы каждое из них могло полноценно выполнять менеджерские функции, уже сегодня они могут заняться анализом процессов и искоренением потерь. Смещение акцентов в понимании природы затрат выявляет потребность сбора первичной информации о тратах ресурсов в разрезе процессов. Поэтому процессное представление влияет и на организацию учета, и на организацию планирования, и на процесс управления (внедряется методология АВС, АВВ, АВМ).

Если продолжить мыслить категориями «исполнения бюджета» и свести БОР к формулировкам результатов, то у нас не будет никакого БОР в принципе. БОР должен стать многогранным механизмом повышения качества бюджетных услуг при одновременной экономии бюджетных средств, при котором смещаются акценты: с расходования государственных средств (исполнения бюджета) на реализацию государственных функций. А для этого нужны четко поставленные цели, пути их достижения, требуемые ресурсы. Важно договориться и о терминологии БОР. Важно, чтобы муниципальное образование четко понимало тот объем средств, которым можно распоряжаться не только в текущий момент, но и на достаточно длительную перспективу. Нужно взращивать внутреннюю ответственность, чтобы не было необходимости внешнего контроля (как операции, не добавляющей ценность потребителю (населению) — ключевой заинтересованной стороне).

Радует то, что многие люди понимают, чего не хватает для «полного счастья», что и как надо менять в государственном устройстве. А это значит, что у нашей страны и каждого из нас может быть светлое будущее, если мы осознаем свое единство и взаимозависимость, перейдем от дискуссий к диалогу, позволяющему слушать и слышать друг друга (разве так уж важно, «кто сказал мяу»), не только объединим все самые ценные соображения в единую картину, но начнем также хорошо, как и говорить, действовать, отказавшись от двойных, тройных и иных стандартов поведения.

ЛИТЕРАТУРА

1. Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы // Финансы.

2004. № 3. С. 9-10.

2. Райшауэр Р. Бюджетный процесс в США // Международная общественная конференция по проблемам финансов (Вашингтон. 3-5.12.97).

Режим доступа: http://www.owl.ru/win/books/budget/b18.htm

3. Ресин В.И. Управление развитием города. Опыт системного исследования. М.: Голос, 1996. 255 с.

4. Эйзенхауэр Д. Крестовый поход в Европу / Пер. с англ. Е.М. Федотова. Смоленск: Русич, 2000. 528 с.

5. Среднесрочное финансовое планирование в регионах и муниципальных образованиях: Учебное пособие, практические рекомендации. Сер.

«Проект «Финансовое планирование». СПб.: ГП МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2005. 240 с.

Статья представлена кафедрой финансов и учета экономического факультета Томского государственного университета, поступила в научную редакцию «Экономические науки» 20 декабря 2006 г., принята к печати 27 декабря 2006 г.

Бюджетирование, ориентированное на результат: российский опыт становления

д.э.н. Малиновская О.В., д.э.н. Скобелева И.П.

Санкт-Петербургский государственный университет водных коммуникаций, Россия

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), как модель управления бюджетным процессом получила распространение в практике деятельности государственных и муниципальных органов власти в России, начиная с 2004 года в рамках бюджетного процесса федерации и ряда пилотных регионов, с 2007 года эта модель управления превращается в директивную. При этом практика его становления и развития в других странах имеет более представительные хронологические рамки.

Тем не менее, эта модель управления бюджетным процессом является достаточно новым явлением для всего мирового сообщества, поскольку ее мировая хронологическая фаза жизни (теория и практика) не достигла и 100 лет (1934 год, Гуверские чтения, первое упоминание о бюджетировании по результатам как гипотетической модели управления бюджетным процессом). В мировом сообществе практическая апробация парадигмы управления государственными финансами, т.е. реформирования системы управления бюджетным процессом, получила развитие только с середины 70-х годов прошлого столетия и получила название «новое государственное управление — new public management». По отношению к предшествующим моделям управления бюджетным процессом бюджетирование по результатам относится к модели, находящейся в состоянии зарождения, которой предстоит продолжительный процесс совершенствования и эволюции.

Процесс продолжительности и сложности становления этой модели, в том числе и в России, обусловлен влиянием ряда основополагающих факторов, выделяемых нами на основе исследований практики становления бюджетирования по результатам, проведенных ОЭРС (OECD): разнообразием потенциальных форм бюджетирования по результатам и отсутствием общей для всех стран парадигмы реформы управления бюджетным процессом, перефразируя Н.Мэннинга и Н.Парисона отсутствием международной конвергенции идей в области государственного управления; различными формами практического становления бюджетирования по результатам в мировом сообществе (презентационное бюджетирование, бюджетирование с учетом результатов, бюджетирование напрямую основанное на результатах), базирующимися на решении ключевой проблемы новой модели управления в государственном секторе – интеграции бюджетных ассигнований с результатами деятельности субъектов бюджетного планирования; типом государственного устройства, усложняющим в условиях федерации процесс реформирования системы управления государственными финансами, поскольку предполагает реформирование бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы одновременно.

Представленные факторы демонстрируют неоднозначность и страновую специфику становления бюджетирования по результатам, что, с нашей точки зрения, является закономерным процессом, поскольку целевые установки, существующие в практической деятельности стран, состоят во внедрении и развитии методов и принципов бюджетирования по результатам и являются едиными для всех, в то время как способы их достижения (инструментарий бюджетирования) могут быть различными, что объясняется комплексностью бюджетирования по результатам, его открытостью и способностью эволюционировать. При этом внедрение новых подходов к бюджетированию по результатам рассматривается неотъемлемым элементом реформирования системы управления общественным сектором, направленного на распространение управленческих бизнес-технологий на деятельность государственного аппарата и имеющего целевой ориентир — повышение эффективности бюджетных расходов.

В России происходит становление модели управления государственными финансами (БОР), базой которой является смена парадигмы управления расходами на управление результатами деятельности субъектов бюджетного планирования. С нашей точки зрения, БОР — это иная парадигма управления бюджетным процессом, предполагающая фундаментальные изменения подходов ко всем компонентам системы управления: планированию, целеполаганию, контролю и оценке деятельности, мотивации персонала и т.д. Одновременно БОР рассматривается как парадигма управления бюджетным процессом, предусматривающая радикальные изменения подходов собственно к структуре бюджетного процесса, т.е. процессам составления, рассмотрения, исполнения и контроля бюджетов всех уровней. Отсутствие подобного понимания может привести к тому, что БОР будет реализовываться как формальный проект. При таком подходе может быть потерян весь потенциал совершенствования деятельности органов власти и повышения эффективности и качества их работы. В условиях бюджетной децентрализации такая опасность грозит прежде всего бюджетному процессу на уровне субфедеральных бюджетных институциональных единиц. Поэтому процесс становления БОР должен быть ориентирован на основной принцип построения бюджетной системы — единство бюджетной системы.

Становление инструментария БОР в России началось с реализации Бюджетной реформы, получившей эволюционное развитие в Административной реформе и Программе Правительства РФ «По повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» обусловивших институциональные и функционально-операционные изменения в системе управления бюджетным процессом, к которым следует отнести (табл.):

Таблица

Инструментарий становления и развития модели БОР в России

Институциональные изменения

Функционально-операционные изменения

Введение института администраторов бюджетных доходов, который законодательно закрепляется в законе о бюджете текущего финансового года и проектировках на следующие два года. Введение этого института обусловлено сутью бюджетной реформы, состоящей в распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Программно-целевой метод составления и реализации бюджетных среднесрочных планов и обеспечение их взаимосвязи со стратегическим развитием страны. В рамках программно-целевого метода предусматривается функционирование долгосрочных (федеральных), региональных, ведомственных целевых программ. Главное назначение каждой программы состоит в том, чтобы сконцентрировать ресурсы на целевом решении наиболее приоритетных проблем. Важнейшим условием результативности программ является отбор доказано приоритетных проблем (задач), на которых стратегически необходимо сосредоточить силы и средства того или иного бюджета.

Введение института субъектов бюджетного планирования (СБП). СБП – это органы исполнительной, законодательной и судебной власти, осуществляющие составление, рассмотрение, исполнение и контроль бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Субъекты бюджетного планирования персонифицированы и определены в нормативно-законодательных актах РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Основная задача СБП в рамках бюджетной реформы — создание действенной системы количественных (непосредственных и конечных) и качественных показателей деятельности, которые обеспечат возможность оценки эффективности бюджетных расходов, характерных для всех элементов схемы деятельности СПБ.

Введение мониторинга результативности и эффективности бюджетных расходов. В соответствии с методическими рекомендациями по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) субъектов бюджетного планирования в оценку результативности предлагается введение мониторинга по:

— экономической эффективности, определяемой соотношением непосредственных результатов деятельности с затратами на их достижение;

— общественной эффективности, определяемой соотношением показателя конечного и непосредственного результата;

-общественно-экономической эффективности, определяемой соотношением конечных результатов деятельности с затратами на их достижение.

Введение института расходных обязательств. Данный институт предусматривает, что все целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе, проекту для осуществления бюджетных инвестиций присваиваются уникальные коды целевых статей и видов расходов соответствующего бюджета. Инструментом учета расходных обязательств являются реестры расходных обязательств (РРО), которые ведутся органами государственной и муниципальной власти.

Сокращение государственного присутствия в экономике, в том числе и снятие субсидиарной ответственности государства за функционирование отдельных государственных учреждений через изменение их типов. Введение новых типов бюджетных учреждений – бюджетных с расширением прав и автономных. Суть данной финансовой инновации в бюджетном процессе состоит в выводе этих учреждений из сектора государственного управления, при сохранении их как элемента более широкого сектора – государственного, что предполагает изменение их роли в бюджетном процессе.

Изменение системы стимулирования персонала в государственном секторе, переход к системе стимулирования по результатам.

Совершенствование института государственного финансового контроля. Введение трех новых форм этого контроля – аудита законности, аудита бюджетной отчетности, аудита эффективности.

Введение регламентов предоставления государственных услуг в рамках Административной реформы, направленных на повышение качества предоставляемых государственных услуг.

Реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета. Приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам государства и муниципалитетов.

В рамках отчетности введение докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) для всех субъектов бюджетного планирования.

Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств. Соотношение между двумя типами бюджетов будет формироваться, исходя из принципа эффективности расходов. Конкретный состав бюджетов действующих и принимаемых обязательств, порядок и методика определения их объемов устанавливаются органами исполнительной власти соответствующего уровня. При этом выделение средств на бюджет принимаемых обязательств будет осуществляться только при условии гарантирования выполнения в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики.

Следует отметить, что каждый элемент рассматриваемого инструментария БОР ориентирован на рост эффективности бюджетных расходов. Следовательно, БОР как модель управления бюджетным процессом органически обуславливает взаимосвязь индикаторов результативности деятельности СБП с индикаторами эффективности бюджетных расходов. Инструментарий данной взаимосвязи в России уже отрабатывается, существует множество методик, устанавливающих эту взаимосвязь, что закономерно, поскольку они призваны отражать параметры чрезвычайно различных результатов деятельности государства и фиксировать их в процессе соответствующего мониторинга.

Вместе с тем, следует отметить, что данный процесс находится лишь в стадии становления и пока не ориентирован на модификацию функций государства в современной экономике, обуславливающую перманентность совершенствования результатов его деятельности.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ17.07.1998) — действующая редакция.

2. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

3. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

4. Концепция реформирования бюджетного процесса, Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, и Положение о мерах по повышению результативности бюджетных расходов (утвержденные постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249).

5. Концепция Административной реформы на 2006-2008 гг. — Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

6. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 №1101-р.

20. Бюджетирование, ориентированное на результат.

БОР – это система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование, исполнение и контроль за исполнением бюджета осуществляются в непосредственной связи с достигаемыми результатами, обеспечивая распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства (региона, муниципального образования) с учетом приоритетов государственной (муниципальной) политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств. Ее сущность заключается в использовании методов и элементов финансового менеджмента в государственном и муниципальном бюджетировании.

Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение БОР, включает следующие основные задачи:

1. Приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов.

2. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств.

3. Включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством Российской Федерации.

4. Введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов, осуществляемых по сметному принципу.

5. Переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей.

6. Расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ.

21. Муниципальные целевые программы и их роль в повышении результативности бюджетных расходов

Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение экономических, экологических, социальных и иных проблем развития муниципальных образований. Расходы на реализацию целевых программ формируют бюджет развития муниципального образования. Муниципальная целевая программа в общем случае должна включать следующие разделы: — описание проблемы, на решение которой направлена целевая программа; — социально-экономическое положение и основные направления развития муниципального образования, обосновывающие необходимость осуществления данной программы; — цели, задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы и показатели, характеризующие достижение ее результатов; — система программных мероприятий; — механизм реализации программы; — ресурсное обеспечение программы; — оценка социально-экономической и экологической эффективности программы; — организация управления программой и контроль хода ее реализации. Важнейшей составляющей механизма реализации программы является определение возможных источников и способов финансирования мероприятий. При реализации муниципальных целевых программ могут использоваться: — средства федерального и регионального бюджетов; — средства местного бюджета; — собственные источники финансирования заявителя проекта — средства российского Банка развития, российских и иностранных кредитных учреждений, привлекаемые под гарантии Правительства РФ, а также под гарантии бюджета субъекта РФ и местного бюджета; — другие внебюджетные источники финансирования.

Тема: Бюджетирование, ориентированное на результат.

Бюджетирование, ориентированное на результат (сокращенно БОР), — система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.

Концепция БОР постоянно эволюционирует. В каждой стране БОР имеет свои особенности, нет единых методик, процедур и инструментов. Несмотря на это, можно выделить ряд элементов, которые отличают БОР от других концепций бюджетирования.

В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами. Цель данной модели бюджетирования — проконтролировать соответствие затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость и экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.

Для формирования бюджета на основе БОР расходы всех подразделений региональных и муниципальных администраций должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих перед ними государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается программа. Программа должна содержать описание целей и задач, ресурсов, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей. Бюджетные заявки при бюджетировании, ориентированном на результат, составляются в разрезе целей и программ.

Формат проекта бюджета, который администрация региона или муниципалитета вносит в представительный орган при БОР, существенно отличается от формата бюджета, составленного по постатейному методу. Его первая часть содержит постановку приоритетов, целей и задач, описание ожидаемых результатов, обоснование целевых значений показателей результатов, которые должны быть достигнуты в разных секторах разными министерствами и ведомствами. Во второй части бюджета приводится структура затрат, причем, в очень агрегированной форме.

В концепции БОР изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается ответственность, в первую очередь, за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т.е. для максимизации результатов относительно затрат, или минимизации затрат относительно результатов. При БОР распорядители бюджетных средств имеют полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов.

Система контроля за исполнением бюджета при БОР также меняется. Фактически отменяется контроль за целевым использованием средств. На смену ему должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям. Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется в отношении лишь высоко агрегированных расходов.

Таблица 1. Сравнительная характеристика модели постатейного бюджетирования и модели БОР

    Модель постатейного бюджетирования
        Модель БОР
            Распределение финансовых средств

Концепция БОР подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности всей бюджетной информации, позволяющей всем заинтересованным лицам судить о том, насколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти.

Основные отличия традиционного бюджетирования, в основу которого положен постатейный метод, от БОР представлены в табл. 1.

По видам затрат в соответствии с функциональной, ведомственной, экономической классификациями бюджетных расходов («оплата труда», «покупка материалов» и т.п.) По программам или стратегическим целям, предусматривающим достижение определенных конечных результатов
Принципы планирования бюджета
При планировании главным является обоснование потребности в ресурсах, ожидаемые результаты деятельности не обосновываются. Расходные потребности устанавливаются, как правило, путем индексации величины расходов предыдущего периода Исходным при планировании деятельности является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов. Бюджетные расходы соотносятся с показателями результатов через показатели ресурсов и мероприятий, необходимых для достижения результатов
Горизонт планирования
Обычно 1 год Обычно 3 года
Свобода использования лимитов ассигнований
Получаемое финансирование разделено на целевые лимиты, каждый из которых имеет четко определенную цель. Перераспределение средств между статьями и разделами не допускается или крайне затруднено. Остатки средств на бюджетном счете ликвидируются в конце года Устанавливаются долгосрочные лимиты ассигнований. Разрешается перераспределение средств между статьями расходов. Возможен перенос неиспользованных средств на следующий год и частичное использование ассигнований будущего года в текущем году
Контроль за исполнением бюджета
Преобладает внешний контроль, осуществляемый вышестоящими или специализированными ведомствами

Основное внимание уделяется контролю за исполнением расходных статей бюджета

Нижние уровни управления наделяются большей ответственностью за принятие решений. Ведется мониторинг деятельности и последующий внешний финансовый аудит Контролируется не столько само расходование бюджетных средств, сколько достижение поставленных целей и задач
Организационная структура
Организационная структура государственного учреждения, как правило, формируется по функциональному принципу. Организационное деление учреждения на отделы и подразделения основано, скорее, на том, какие функции они исполняют, чем на конченых результатах и продуктах их деятельности При БОР организационная структура учреждений должна в большей степени ориентироваться на результаты деятельности учреждения. Оперативные подразделения и отделы внутри учреждений должны отвечать за конкретные результаты своей работы
Ответственность сотрудников за эффективное использование бюджетных средств
Низкий уровень делегирования ответственности. Отдельные сотрудники на различных уровнях имеют мало возможностей самостоятельно делать то, что, по их мнению, может повысить эффективность расходования бюджетных средств Высокий уровень децентрализации и делегирования полномочий. После того как организация определила важнейшие приоритеты, сформулировала соответствующие цели и выделила на них финансовые ресурсы, отдельным подразделениям внутри организации следует позволить во многом самим определять, каким образом эти цели могут быть достигнуты наилучшим образом. Отдельные сотрудники должны иметь больше возможностей влиять на выбор средств и методов работы в рамках своей профессиональной компетенции Усиление ответственности за результативность деятельности. Основное внимание уделяется достижению конечных (социальных) результатов (outcomes). Один из способов повышения ответственности руководителей учреждений за эффективность использования полученных средств — заключение договоров, контрактов (в том числе, индивидуальных) с руководством учреждений. В этих контрактах могут указываться целевые значения показателей деятельности того или иного учреждения, которые обязаны достичь их руководители при определенном уровне финансирования. Степень исполнения бюджета оценивается на основе данных мониторинга показателей результативности, заключений внешних независимых аудиторских компаний и т.д.

До недавнего времени самой распространенной моделью управления общественными финансами являлась модель постатейного бюджетирования. Главная цель постатейного бюджетирования состоит в обеспечении целевого использования средств. Однако многолетний опыт использования данной модели в разных странах мира продемонстрировал низкую степень ее эффективности, что приводит к низкому уровню ответственности и инициативности нижнего звена государственного управления, отсутствию заинтересованности в экономии средств.

По сравнению с моделью постатейного бюджетирования, БОР обладает целым рядом преимуществ.

Преимущества использования БОР для правительства:

  • регулярное получение более полной информации о реализации государственных задач и использовании бюджетных средств в различных сферах деятельности государства;
  • возможность более эффективного распределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов благодаря получению более точной и полной информации о результатах реализации программ в соответствии с приоритетами государственной политики;
  • экономия бюджетных средств за счет повышения эффективности работы государственного сектора;
  • возможность сравнить несколько предлагаемых вариантов программ с точки зрения ожидаемых результатов и затрат;
  • предпосылки для повышения контроля за деятельностью министерств и ведомств путем установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;
  • выявление и упразднение дублирующих друг друга программ, неэффективных программ.

Преимущества использования БОР для учреждений:

  • возможность самостоятельного расходования бюджетных средств для достижения поставленных результатов (самостоятельность в оперативном управлении расходами, экономии средств, изменении структуры затрат при соблюдении лимитов ассигнований и в рамках программ);
  • возможность хотя бы приблизительно установить взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов, лучше планировать свою деятельность;
  • возможность подкрепления запросов об увеличении бюджетного финансирования экономически обоснованным расчетом эффективности реализации программы.

Преимущества использования БОР для общества:

  • бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько поставленные цели отвечают потребностям населения, в какой степени этих целей удается достичь и какой ценой.

Модели БОР, обладая общими фундаментальными признаками, могут существенно различаться друг от друга. В первую очередь, принято различать проблемно-ориентированную и сервисную модели БОР. Кроме того, различное значение в моделях БОР могут иметь: среднесрочное планирование, связь с мотивацией служащих, место и роль стандартизации деятельности бюджетных учреждений и органов власти, нормативное финансирование.

В Российской Федерации актуальность БОР обозначилась в связи с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса (Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).

В целях содействия реформированию региональных и муниципальных финансов Правительство Российской Федерации Постановлением № 2 от 5 января 2005 г. утвердило Положение о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

В Приложении к Положению о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов сформулированы основные направления реформирования региональных и муниципальных финансов.

Согласно этим направлениям, в ходе бюджетирования, ориентированного на результат (бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат), необходимо:

  • осуществлять совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе требований, установленных к конечному результату;
  • вести регулярный учет эффективности бюджетных расходов, в том числе, на основе опросов потребителей бюджетных услуг;
  • составлять бюджетные заявки на основании альтернативных методов достижения целей в рамках бюджетирования, ориентированного на результат;
  • закрепить требования количественной оценки качественных результатов;
  • осуществлять переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к программно-целевому финансированию и расширению их самостоятельности в части распоряжения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами.

В целях создания условий для обеспечения динамичного и устойчивого развития российской экономики, повышения уровня жизни населения и обеспечения взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по решению задач в области социально-экономического развития Российской Федерации Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р утверждена Программа социально- экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.).

В указанной Программе определены основные задачи регионального развития. Одна из них, на которой необходимо сосредоточиться в среднесрочной перспективе для достижения общенациональных целей на региональном и местном уровнях независимо от уровня социально-экономического развития регионов, — это создание стимулов для внедрения инструментов стратегического планирования, программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, новых механизмов административного регулирования и управления, взаимоотношений с органами местного самоуправления, развития механизмов частно- государственного партнерства на региональном и местном уровнях, в том числе, при создании и развитии особых экономических зон и технико-внедренческих парков.

В Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. (Распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р) отмечено, что функционирование Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов особенно актуально в период реализации в Российской Федерации бюджетной реформы, реформы местного самоуправления, а также разграничения предметов ведения и полномочий. В этой связи целесообразно увеличить количество субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отбираемых для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Предстоит усовершенствовать механизмы отбора, установленные в настоящее время, путем усиления роли показателей, определяющих качество управления региональными и муниципальными финансами.

В целях создания стимулов для улучшения качества управления региональными финансами необходимо внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки результатов работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации по управлению финансами, в первую очередь, по использованию новых принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования. Следует создать систему финансового поощрения субъектов Российской Федерации, получивших более высокую оценку.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *